零基预算改革能否打破财政支出固化？

经济观察网 记者 杜涛 7月21日公布的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“深化零基预算改革”。

零基预算指不受以往预算安排影响，一切从实际需要出发，逐项审议预算年度内各项费用的内容及其开支标准，结合财力状况，在综合平衡的基础上编制预算的一种科学、现代的预算编制方法。

一位地方财政预算人士对经济观察网说，零基预算是相对于现行的基数预算。基数预算是指每年预算安排按照往年固有项目基数，基数都是各个部门在往年已经定下的项目预算额度，比如平行部门的预算额度，或对下级财政的转移支付额度。

例如，以往某部门上一年度预算为1万元，那么本年度预算会以此为基数上下浮动。零基预算改革后，这个“基数”就不存在了，预算数将根据资金实际需求、项目轻重缓急和绩效评价等情况统筹核定。

2021年，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，要求坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇对经济观察网表示，长期以来，政府在财政资源配置中普遍采用“基数+增长”的模式，这种方式在收入和支出两端都有所体现。其优势在于不触及既得利益，简单易行、便于操作，长期依赖这种机制可能导致“基数”效应的固化，甚至形成制度陷阱，不利于财政资源的优化配置。

王振宇认为，在当下各级财政紧平衡、弱平衡时期，重提零基预算，并使其从概念走向实践十分必要。为此，打造零基预算的升级版，从传统意义上的部门预算编制，拓展至政府间收入划分、转移支付制度构建等，达到相机抉择与动态的平衡。

上述预算人士认为，“当前实施零基预算最好从增量来做，困难会少一些，阻力也会更小一些。”

地方先行一步

公开资料显示，近些年来，浙江、安徽、陕西、贵州等省份，探索实施以零基预算理念为引导的预算改革。

比如，山东省人民政府2019年公布的《关于深化省级预算管理改革的意见》就提到，实施零基预算管理。为提高预算安排的科学性和精准性，改变“先有资金、后定项目”以及“基数+增长”的预算编制方式，以细化预算和项目库建设为基础，对财政专项资金全面实行零基预算管理。

2021年，广西出台零基预算改革实施方案，提出所有预算支出均以零为基点，逐项审核预算年度内各项支出的必要性、合理性及其开支标准、支出金额，打破基数概念和支出固化格局，在综合平衡的基础上编审预算，提高支出效率和资金绩效。

2022年，安徽省人民政府印发《安徽省全面实施零基预算改革方案》，提出打破预算安排和资金分配的基数依赖，所有预算支出均以零为基点，以党委、政府决策部署和事业发展目标为导向，以政府当年可用财力为基础，根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹核定。

零基预算是打破预算安排和资金分配的基数依赖，使得预算支出不受以往预算安排情况的影响，均以“零”为基点。

当前财政支出固化问题较为突出。2014年，时任财政部部长楼继伟在接受媒体采访时表示，要研究清理规范挂钩机制，不是否定某项事业的重要性，而是为避免形成财政支出僵化固化机制，提高财政预算统筹能力，增强财政投入的针对性、有效性和可持续性。

一位预算专家认为，当前提出零基预算，主要是通过零基预算理念，来提高财政科学管理的水平。

困难

当前地方财政收支紧张，支出固化刚性不下，推行零基预算也面临较大的困难。

上述预算人士称，每年地方财政部门预算编制方案都会提到零基预算，但是实施零基预算面临一定的困难。从当前预算管理来看，最突出的问题是支出结构固化僵化，部门和单位在申请预算时普遍存在基数加增长的观念，出现临时项目长期化，长期项目基数化的现象。

“临时项目长期化，长期项目基数化”是指临时的、一事一议的项目，只要第一次过会或者第一次正式流程完成后，可能变成长期项目，每年都要编入预算；长期项目基数化是每年的项目都按照历史支出情况拨款，额度变化不大，也就是日常所说的预算固化，出现这种情况在于预算没有退出机制。

记者了解到，当前地方财政在收入紧张的情况下压减支出，只能是给预算支出部门一个比例数字，要求在去年基础上减少多少百分比，让预算单位按照支出的轻重缓急来压减。

但是，该预算人士认为，实施零基预算的目的并非要简单压减预算支出，而是要推动预算安排更加科学，支出结构更加合理。

对于负责编制预算的财政部门而言，实施零基预算并不好做。上述预算人士坦言，对于平行预算部门来说，只要项目支出固定下来，每一年都会编入预算，对应的都是部门的事权。“所以，地方财政一直在推动零基预算，但实际执行效果很一般。”

一位来自东部某地级市的财政人士也遇到了与上述预算人士同样的问题。他举例，如果一个部门因为某个项目获得了预算资金，无论项目本身如何变化，该部门都会将这笔资金视为自己的资源。即便原项目不再继续，部门也会通过编制一个新的项目计划来保留这笔预算，从而将资金留在本部门内。

“零基预算是好事，特别在当下财政紧张的情况下，但是怎么实行，怎么将所有项目清零？”该人士认为，零基预算必须从上到下实施，从中央部门开始，地方才能更好推动。

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